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智庫要論----加快健全因地制宜發展新質生產力體制機制
來源： 中國經濟時報
作者：南皮縣產學研科技成果轉化服務中心
日期：
2024-08-24
黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》提出，“健全因地制宜發展新質生產力體制機制。”這意味著黨中央將進一步強化發展新質生產力的制度保障，旨在通過進一步全面深化改革不斷創新和完善制度體系，更好地服務新質生產力發展。
一、加快健全因地制宜發展新質生產力體制機制的重要意義
因地制宜發展新質生產力要堅持多點支撐、協同發力，不僅要打好關鍵核心技術攻堅戰，充分發揮科技創新和產業深度轉型升級等的現實推動作用，也要大力完善配套體制機制，建立有利于新質生產力發展的制度體系，從根本上推動先進生產要素向新質生產力集聚和生產要素創新性配置。
一是加快形成與新質生產力相適應的新型生產關系的客觀要求。馬克思主義認為，生產力決定生產關系，生產關系反作用于生產力，生產關系的變革對生產力發展具有巨大作用，當生產關系適應生產力發展的客觀要求時，能夠促進生產力發展；反之，將阻礙生產力發展。在新一輪科技革命和產業變革驅動下，新質生產力正進入發展戰略機遇期，但舊的生產關系已不能充分適應先進生產力發展的客觀要求，集中體現在社會主義市場經濟體制尚不健全，創新體制、教育體制和人才體制均存在短板等方面。新質生產力呼喚新型生產關系，加快形成與新質生產力相適應的新型生產關系，應著力完善科技創新體制機制、現代化產業體系建設體制機制、產業鏈供應鏈安全體制機制、產業梯度有序轉移體制機制、實體經濟和數字經濟深度融合體制機制、各類金融資本優化配置體制機制等新型生產關系，從根本上解放和發展生產力，激發和增強社會活力，促進生產力迭代升級，實現新質生產力加快發展。
二是促進各類先進生產要素向新質生產力集聚的迫切要求。先進生產要素在推動形成新質生產力的過程中不可或缺，它主要由掌握更豐富知識、更復雜技術、更具創新能力的新型勞動者，更加智能化、數據化、綠色化的新型勞動資料，以及新材料、新能源、數字空間、深海深空深地等新型勞動對象所構成。促進先進生產要素向新質生產力集聚，能夠有效形成新的先進生產力，極大地促進新質生產力發展，而實現這一目標不僅在于科技創新的推動，也需要強有力的體制機制支撐。當前，先進生產要素向新質生產力集聚面臨諸多體制機制障礙，就新型勞動者而言，受需求導向的人才培養體制機制不健全、創新性人才評價激勵機制不完善、企業引才育才主體作用不明顯、人才市場價值體現機制不充分、創新生態系統開放水平不高、產學研用創新鏈薄弱和公共服務水平偏低等影響，不僅高端創新型人才、戰略新型人才嚴重短缺，中層人才和輔助性人才的創新積極性和主動性也被抑制。加快破除阻礙先進生產要素向新質生產力集聚的堵點、卡點，健全相關配套體制機制已刻不容緩。
三是進一步優化生產要素配置方式和提升全要素生產率的現實需求。勞動、資本、土地、數據、技術、管理等要素的簡單疊加能夠帶來規模效應，但很難促進生產力的躍升。新質生產力呼喚創新性的生產要素配置方式，只有健全生產要素創新性配置體制機制，推動各類要素創新性組合，進而產生深度化學反應，釋放出更大的生產力潛能，才能有效催生先進生產力和提升全要素生產率。生產要素創新性配置實質上是要突破傳統邊界，消除市場壁壘、行政藩籬和體制機制障礙，以推動各類要素持續優化重組，進而實現生產要素最佳組合和資源最優利用。當前，在健全生產要素創新性配置體制機制中，要堅持市場“無形之手”和政府“有形之手”共同發揮作用的原則，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用，加快建設高標準市場體系，建立統一的公平競爭制度和社會信用制度，打造統一的要素和資源市場，推動各類要素在更大范圍內自由流動，有效防止和避免要素配置非市場化行為，并全面降低制度性交易成本，加快健全要素市場監管機制，持續完善要素市場監管規則、標準和程序，著力補齊監管法律制度體系的短板和弱項。
二、加快健全因地制宜發展新質生產力體制機制的重要原則
加快健全因地制宜發展新質生產力體制機制，首先，要有全局觀、系統觀，堅持系統謀劃、整體推進，避免謀一域，防止謀一時。其次，要有先后觀、過程觀，堅持先立后破、循序漸進，做到謀定后動，避免未立先破。最后，要有差異觀、重點觀，堅持因地制宜、重點突破，做到重點引領、和而不同。
一是堅持系統謀劃、整體推進。新質生產力的形成是一個系統的“新陳代謝”過程，健全因地制宜發展新質生產力體制機制會涉及經濟、社會、生態和政府、市場、企業等各層面內容，具有鮮明的系統性，需要一個更廣泛的改革視角，做到統籌兼顧、系統謀劃、整體推進。一方面，要系統考慮經濟體制機制優化問題，以經濟體制改革為牽引，全面完善財稅體制、收入分配體制、金融體制、外貿體制等。另一方面，要堅持兩手協同，更好發揮有效市場與有為政府整體作用，堅持公開、公平、公正原則，構建配套的市場化、法治化、程序化政策執行體系，充分保證政策的連續性、穩定性和一致性，實現體制協調與機制共振。
二、加快健全因地制宜發展新質生產力體制機制的重要原則
加快健全因地制宜發展新質生產力體制機制，首先，要有全局觀、系統觀，堅持系統謀劃、整體推進，避免謀一域，防止謀一時。其次，要有先后觀、過程觀，堅持先立后破、循序漸進，做到謀定后動，避免未立先破。最后，要有差異觀、重點觀，堅持因地制宜、重點突破，做到重點引領、和而不同。
一是堅持系統謀劃、整體推進。新質生產力的形成是一個系統的“新陳代謝”過程，健全因地制宜發展新質生產力體制機制會涉及經濟、社會、生態和政府、市場、企業等各層面內容，具有鮮明的系統性，需要一個更廣泛的改革視角，做到統籌兼顧、系統謀劃、整體推進。一方面，要系統考慮經濟體制機制優化問題，以經濟體制改革為牽引，全面完善財稅體制、收入分配體制、金融體制、外貿體制等。另一方面，要堅持兩手協同，更好發揮有效市場與有為政府整體作用，堅持公開、公平、公正原則，構建配套的市場化、法治化、程序化政策執行體系，充分保證政策的連續性、穩定性和一致性，實現體制協調與機制共振。
二是堅持先立后破、循序漸進。根據唯物辯證法，新質生產力的發展是一個不斷迭代和升級的過程，相應地，健全因地制宜發展新質生產力體制機制也要經歷從不完善到完善的曲折發展過程。在健全因地制宜發展新質生產力體制機制的過程中，一方面，要清醒把握好“立”與“破”的關系，堅持先立后破、不立不破，在確保改革平穩過渡和有序推進的前提下，逐步突破舊有的體制機制堵點、卡點，切實防止未立先破、快破慢立、只破不立。另一方面，要堅持循序漸進、謀定后動，全面把握新質生產力發展的新形勢、新趨勢和新變化，勇于打破阻礙先進生產力發展的舊有生產關系，并積極總結經驗教訓，及時優化調整和構建新的體制機制。
三是堅持因地制宜、重點突破。科技創新是加快發展新質生產力的核心要素，健全因地制宜發展新質生產力體制機制要抓主要矛盾，根據新質生產力快速發展的需要，及時在重點領域作出優化調整。要以健全鼓勵科技創新的體制機制為重點，加快推進相關體制機制改革，著力打通束縛創新驅動發展的堵點、卡點，努力提升科技創新能力和水平。同時，要堅持因地制宜，充分考慮各地區資源稟賦、發展水平、技術周期和機會窗口等現實差異，采取適宜辦法，構建與各地新質生產力發展相適應的科技創新體制機制。
三、加快健全因地制宜發展新質生產力體制機制的關鍵著力點
站在新的歷史起點上，必須自覺把改革擺在更加突出的位置，圍繞因地制宜發展新質生產力體制機制的堵點、卡點進行突破，加快健全高水平科技自立自強、建設現代化產業體系、提升產業鏈供應鏈韌性和安全水平、促進實體經濟和數字經濟深度融合，以及金融資本更好地服務于新質生產力發展等體制機制內容。
一是加快健全高水平科技自立自強體制機制。打好關鍵核心技術攻堅戰是實現高水平科技自立自強的根基，而高水平基礎研究是支撐實現高水平科技自立自強的源頭活水。在健全高水平科技自立自強體制機制的過程中，一方面，要加快健全關鍵核心技術攻關的新型舉國體制，充分發揮市場在科研方向選擇、路線安排、創新要素配置中的導向作用，突出企業科技創新主體地位，更多支持科技創新領軍企業牽頭承擔國家重大科技項目，并有效發揮政府在關鍵核心技術攻關中的組織作用，加強政府組織協調，明確關鍵核心技術攻關的重點方向和路徑。另一方面，要健全鼓勵支持高水平基礎研究的體制機制，深化基礎研究體制機制改革，堅持戰略導向和自由探索相結合，完善政策引導和制度保障，為基礎研究開展建立更為自由寬松的保障制度，為基礎研究人才創造良好的科研條件，有效降低基礎研究試錯成本，充分激發基礎研究人才勇于探索、敢于嘗試、大膽思考的精神，推動基礎研究高質量發展，在前瞻性基礎研究領域取得更大突破。
二是加快完善現代化產業體系建設體制機制。現代化產業體系是新質生產力的產業載體，其中，戰略性新興產業和未來產業是形成新質生產力的主要陣地，而傳統產業在我國制造業中占比超過八成，推動其轉型升級是激發新質生產力的關鍵。在加快完善現代化產業體系建設體制機制的過程中，一方面，要重點完善戰略性新興產業和未來產業發展的產業政策，推動政府補貼、稅收減免等傳統強選擇性政策向功能性、普惠性政策轉變，加強產業政策與創新政策、競爭政策、環境規制和區域發展戰略等政策的協同，構建跨部門、跨區域協調機制，形成各類政策協同發力的良好局面。另一方面，要鼓勵引導各地因地制宜改造提升傳統產業，圍繞加快推進傳統產業轉型升級，建立以量促質、以質保量的良性發展機制，在充分發揮傳統產業規模優勢的基礎上，推動一批傳統優勢產業集群轉型升級，打造一批國際領先的產業集群。
三是加快健全提升產業鏈供應鏈韌性和安全水平制度。當前，我國擁有聯合國產業分類中的全部工業門類，但在關鍵產業鏈供應鏈安全上仍存風險，需要加快完善相關制度，推動更多戰略性新興產業布局到產業鏈供應鏈重點領域和相對薄弱環節。一方面，要加快完善集成電路、工業母機、醫療裝備、先進材料等重點產業鏈供應鏈發展體制機制，確保關鍵零部件、能源、糧食等重要產業鏈供應鏈安全，并全面建立產業鏈供應鏈安全風險評估和應對機制，堅持綜合性、定量化、靈敏性原則，構建科學合理的風險評估指標體系，對產業鏈供應鏈可能存在的風險進行科學預警，進而及時采取科學應對措施。另一方面，要加快完善產業在國內梯度有序轉移的協作機制，充分考慮各地區比較優勢，建立東部與中西部、東北地區產業轉移利益共享機制，充分發揮企業產業轉移主體作用和國家級承接產業轉移示范區載體作用，有效推動產業鏈供應鏈關鍵環節留在國內，在全球產業鏈供應鏈加速重構中，充分保障我國產業鏈供應鏈韌性和安全水平。
四是加快健全促進實體經濟和數字經濟深度融合制度。當前，全球已進入數字經濟發展新時代，數據已成為發展新質生產力的關鍵要素，進一步推動實體經濟和數字經濟深度融合，將有力培育和發展新質生產力。在健全實體經濟和數字經濟深度融合制度的過程中，一方面，要做好實體經濟和數字經濟深度融合的頂層設計，系統出臺推動實體經濟和數字經濟深度融合發展的指導意見，針對實體經濟和數字經濟深度融合存在的技術不足、資金缺口、人才缺口等問題給予全方位、常態化的政策支持，推動數字技術更充分地應用于經濟發展和政府治理。另一方面，要進一步完善數字要素供給體制機制，建立完備的數據確權、定價、流動和交易制度，破除制約數據要素自由流動的體制機制障礙，有效降低數據要素流通和使用成本，并構建充分體現數據要素價值的收益分配機制，為數據要素價值更好實現提供充分的制度保障，切實提升數據要素的價值創造能力。
一是加快健全高水平科技自立自強體制機制。打好關鍵核心技術攻堅戰是實現高水平科技自立自強的根基，而高水平基礎研究是支撐實現高水平科技自立自強的源頭活水。在健全高水平科技自立自強體制機制的過程中，一方面，要加快健全關鍵核心技術攻關的新型舉國體制，充分發揮市場在科研方向選擇、路線安排、創新要素配置中的導向作用，突出企業科技創新主體地位，更多支持科技創新領軍企業牽頭承擔國家重大科技項目，并有效發揮政府在關鍵核心技術攻關中的組織作用，加強政府組織協調，明確關鍵核心技術攻關的重點方向和路徑。另一方面，要健全鼓勵支持高水平基礎研究的體制機制，深化基礎研究體制機制改革，堅持戰略導向和自由探索相結合，完善政策引導和制度保障，為基礎研究開展建立更為自由寬松的保障制度，為基礎研究人才創造良好的科研條件，有效降低基礎研究試錯成本，充分激發基礎研究人才勇于探索、敢于嘗試、大膽思考的精神，推動基礎研究高質量發展，在前瞻性基礎研究領域取得更大突破。
二是加快完善現代化產業體系建設體制機制。現代化產業體系是新質生產力的產業載體，其中，戰略性新興產業和未來產業是形成新質生產力的主要陣地，而傳統產業在我國制造業中占比超過八成，推動其轉型升級是激發新質生產力的關鍵。在加快完善現代化產業體系建設體制機制的過程中，一方面，要重點完善戰略性新興產業和未來產業發展的產業政策，推動政府補貼、稅收減免等傳統強選擇性政策向功能性、普惠性政策轉變，加強產業政策與創新政策、競爭政策、環境規制和區域發展戰略等政策的協同，構建跨部門、跨區域協調機制，形成各類政策協同發力的良好局面。另一方面，要鼓勵引導各地因地制宜改造提升傳統產業，圍繞加快推進傳統產業轉型升級，建立以量促質、以質保量的良性發展機制，在充分發揮傳統產業規模優勢的基礎上，推動一批傳統優勢產業集群轉型升級，打造一批國際領先的產業集群。
三是加快健全提升產業鏈供應鏈韌性和安全水平制度。當前，我國擁有聯合國產業分類中的全部工業門類，但在關鍵產業鏈供應鏈安全上仍存風險，需要加快完善相關制度，推動更多戰略性新興產業布局到產業鏈供應鏈重點領域和相對薄弱環節。一方面，要加快完善集成電路、工業母機、醫療裝備、先進材料等重點產業鏈供應鏈發展體制機制，確保關鍵零部件、能源、糧食等重要產業鏈供應鏈安全，并全面建立產業鏈供應鏈安全風險評估和應對機制，堅持綜合性、定量化、靈敏性原則，構建科學合理的風險評估指標體系，對產業鏈供應鏈可能存在的風險進行科學預警，進而及時采取科學應對措施。另一方面，要加快完善產業在國內梯度有序轉移的協作機制，充分考慮各地區比較優勢，建立東部與中西部、東北地區產業轉移利益共享機制，充分發揮企業產業轉移主體作用和國家級承接產業轉移示范區載體作用，有效推動產業鏈供應鏈關鍵環節留在國內，在全球產業鏈供應鏈加速重構中，充分保障我國產業鏈供應鏈韌性和安全水平。
四是加快健全促進實體經濟和數字經濟深度融合制度。當前，全球已進入數字經濟發展新時代，數據已成為發展新質生產力的關鍵要素，進一步推動實體經濟和數字經濟深度融合，將有力培育和發展新質生產力。在健全實體經濟和數字經濟深度融合制度的過程中，一方面，要做好實體經濟和數字經濟深度融合的頂層設計，系統出臺推動實體經濟和數字經濟深度融合發展的指導意見，針對實體經濟和數字經濟深度融合存在的技術不足、資金缺口、人才缺口等問題給予全方位、常態化的政策支持，推動數字技術更充分地應用于經濟發展和政府治理。另一方面，要進一步完善數字要素供給體制機制，建立完備的數據確權、定價、流動和交易制度，破除制約數據要素自由流動的體制機制障礙，有效降低數據要素流通和使用成本，并構建充分體現數據要素價值的收益分配機制，為數據要素價值更好實現提供充分的制度保障，切實提升數據要素的價值創造能力。
五是加快健全金融資本更好地服務于新質生產力發展的體制機制。金融資本能夠為培育和發展新質生產力提供充分的直接資金支持，尤其是有效分散科技創新項目風險和增強科技創新主體風險承受能力。發展新質生產力的關鍵在于推動科技創新，但我國金融資本在服務科技創新上仍面臨信貸體制機制不完善、資本市場與風險投資支持動機不強等問題。一方面，要加快科技金融體制機制建設，針對科技創新型企業“輕資產”特點，改變“看過去”傳統觀念，更注重“看未來”，探索“輕授信”“預先授信”模式，構建“人才+技術”代替傳統抵押物作為增信方式，有效豐富科技創新型企業的融資能力。另一方面，要加快健全風險監管、風險分攤機制，針對前瞻性科技創新項目“看不懂”“摸不準”“高風險”等特點，建立科學合理的企業科技創新能力評價體系、科技金融擔保體系，讓各類資本敢于、樂于向前沿科技創新型企業和項目投資，并積極出臺創投差異化監管、創投專項扶持政策，進一步發揮天使投資、風險投資、私募股權投資等對科技創新型企業直接融資的支持作用，有力助推新質生產力加快發展。
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